Las subvenciones europeas a la energía fotovoltaica, un tema controvertido

De pv magazine 05/2022

La imperiosa necesidad de los países europeos de reducir el consumo de gas, combinada con los fondos disponibles de la UE para la transición energética, crea incentivos políticos para subvencionar proyectos de energías renovables, como la solar y el almacenamiento de energía en baterías. Los gobiernos están introduciendo planes que pueden acelerar el desarrollo de aplicaciones costosas y tecnologías emergentes como la agrovoltaica.

Italia, que acaba de recibir el primer pago de 21.000 millones de euros (23.530 millones de dólares) del fondo Next Generation de la UE para impulsar la recuperación tras la pandemia, es un ejemplo de apoyo público abundante. El país trabaja actualmente en dos programas para el sector agrícola. El primero se dirige a instalaciones fotovoltaicas en tejados para explotaciones de alto consumo energético en plantas agrovoltaicas («Parco Agrisolare» en italiano) de 375 MW y el segundo, aún se está negociando.

«El Gobierno italiano pondrá a disposición 1.500 millones de euros para sólo 375 MW de instalaciones para plantas agrovoltaicas, con lo que el coste de estos sistemas solares subvencionados, incluidas las baterías, la cubierta y las estaciones de carga de vehículos, ascenderá a casi 4.000 euros/kW. En el mercado, una instalación en el tejado con las mismas características cuesta hasta tres veces menos», dijo Mauro Moroni, embajador de la transición energética de Kiwa Italia.

Según Moroni, el régimen recuerda las deducciones fiscales vinculadas a la deducción fiscal del 110% para la eficiencia energética y los pequeños sistemas para el sector residencial, que han «creado distorsiones en los sistemas domésticos en los últimos dos años, elevando el coste de las instalaciones». Añade que programas similares podrían hacer que se retrasen algunas decisiones ya tomadas de invertir fondos privados, al tiempo que crean una imagen perjudicial para el sector.

Subvenciones a la agroindustria

Los beneficiarios directos del programa italiano de agro-PV subrayan que, aunque las subvenciones son importantes, también están en consonancia con su misión. Explican que el «Parco Agrisolare» no tiene como único objetivo aumentar la capacidad solar, como demuestra el hecho de que el Ministerio de Agricultura y Silvicultura (Mipaaf) sea el responsable del programa.

«Desde una perspectiva externa, puede parecer una medida especulativa, pero estamos hablando de granjas y no de casas. Estamos hablando de una medida de apoyo a las empresas para los próximos años», dijo Francesco Mastrandrea, presidente de la Confederación de Jóvenes Agricultores de Italia.

Mastrandrea declaró a pv magazine que el plan crea las condiciones para que las explotaciones agrícolas y los establos sean más innovadores e intensivos en energía. Argumenta que los agricultores no instalarían la fotovoltaica en tejados cargados de amianto, dados los gastos de retirada y eliminación del material ahora prohibido.

«La agricultura italiana tiene miles de años y cuenta con infraestructuras que ya no se utilizan. Hay que potenciar al máximo la funcionalidad de estas infraestructuras», afirma Mastrandrea.

Para mejorar este primer esquema, Mastrandrea pide que se elimine la condición de autoconsumo en el esquema. «Yo estaría a favor de inyectar electricidad a la red porque muchos cobertizos podrían albergar instalaciones fotovoltaicas. El apoyo a la agricultura podría aumentar la seguridad alimentaria y energética de los consumidores finales de energía en los alrededores», dijo. El decreto sobre plantas agrovoltaicas aún se está debatiendo en Bruselas y el Mipaaf está a la espera de recibir respuestas.

Una comisión interministerial trabaja actualmente en el segundo programa de agro-PV que lanzará el Ministerio de Transición Ecológica. Los agricultores, la principal asociación del sector energético (Elettricità Futura) y otras partes interesadas están negociando.

La asociación de agricultores añade que Italia podría satisfacer entre el 60% y el 70% de sus necesidades energéticas instalando sistemas fotovoltaicos en el 0,2% de sus tierras agrícolas utilizables. «Si observamos el número de tierras abandonadas cada año, podemos ver que el elemento energético llega en el momento adecuado», concluye Mastrandrea.

Las cicatrices del pasado

Las altas subvenciones han sido relativamente habituales en el sector fotovoltaico europeo, no sólo en Italia. El ejemplo de la República Checa demuestra que los planes generosos tienen repercusiones negativas que pueden durar incluso décadas.

«Tuvimos un boom solar en 2009-10, cuando se instalaron 2 GW con tarifas de alimentación. Se construyeron 2.000 centrales eléctricas, que costaron más de 1.000 millones de euros al año», dijo Jan Krčmář, presidente de la Asociación Solar Checa. «En opinión del Gobierno, [se trata] de una tarifa de alimentación. Y ya tuvieron una mala experiencia con eso. Ya no quieren subvenciones operativas a largo plazo».

Krčmář explica a los responsables políticos que los errores cometidos con las subastas anteriores son ahora evitables. Aun así, el gobierno checo diseñó un «peculiar» sistema de subvenciones a la inversión para las centrales terrestres a escala de servicio público, financiado por el Fondo de Modernización a través de los ingresos de los certificados de CO2.

«El parque solar, sin límite de potencia, puede solicitar hasta 250.000 euros por MW como subvención única. Se construye la central y se vende la electricidad a través de PPAs o del mercado. Una vez que se conecta, recibe una subvención», explicó Krčmář.

«La subvención estatal es una subvención a la inversión. Cuando se diseñó el programa hace un año, los precios de la electricidad eran bajos… ahora, con los altos precios de la energía, los proyectos son muy lucrativos.» Krčmář continuó diciendo que la mayoría de los inversores diseñaron los proyectos sin tener en cuenta las subvenciones porque no las obtendrían automáticamente. «Si las obtienen, estupendo; si no, seguirían adelante de cualquier manera».

Las subvenciones checas tampoco exigen que los proyectos reciban los permisos de construcción y zonificación, lo que significa que el Estado podría apoyar proyectos que luego las autoridades locales podrían rechazar.

Krčmář dijo que los gobiernos deberían promover las subastas en su lugar, como parte de un mecanismo de apoyo más amplio. «Los pequeños inversores también entrarían en las subastas si eso significara vender la electricidad a 70 euros/MWh si se les dieran ventajas como la construcción en terrenos agrícolas y la rapidez de los procedimientos de autorización. Las subvenciones a la inversión no suelen hacer bajar los precios de la electricidad».

Costes rumanos

Rumanía ha publicado recientemente un nuevo régimen de ayudas estatales para la generación eólica y solar, dentro del plan de recuperación y resiliencia.

«El presupuesto total es de 457 millones de euros y la ventana de solicitud se cierra a finales de mayo. La ayuda estatal no debe superar los 425.000 euros/MWp para proyectos solares de capacidad instalada superior a 1 MW», explicó Andrei Covatariu, cofundador de ECERA, una red de profesionales de la sostenibilidad.

El experto rumano aboga por recurrir al actual diseño de las licitaciones, que implica un precio de salida garantizado, determinado por concursos con licitación disminuida, y subastas posteriores, que cambian en función de las nuevas condiciones del mercado.

«De este modo, nos beneficiaremos de cualquier reducción de costes que se produzca por las mejoras en la fabricación y quizá por la ampliación de algunos procesos de fabricación en Europa. Además, Rumanía se beneficia del Fondo de Modernización del ETS [Régimen de Comercio de Derechos de Emisión] y de una generosa asignación a través de la UE de Nueva Generación, por lo que esto debería permitir el desarrollo con un impacto mínimo en las facturas de los consumidores a corto y medio plazo», declaró Covatariu a pv magazine.

Covatariu espera que el coste de las capacidades renovables aumente en los próximos años debido al incremento de los precios mundiales de la energía y de los metales de tierras raras. «Además, como los fabricantes tendrán una capacidad de producción limitada, podrían aumentar los precios para diferenciar a los compradores. Por esta razón, en comparación con las licitaciones celebradas antes de 2022, es de esperar una necesidad de mayores subvenciones», añadió el cofundador de ECERA.

Este aumento de los precios también podría provocar una menor competencia en las futuras licitaciones, ya que las empresas más destacadas ejercerían su poder de negociación para obtener mejores precios por los mismos componentes, argumenta Covatariu. Afirma que se necesitan condiciones previsibles para evitar que se siga ahogando la competencia.

«A principios de 2010, Rumanía tenía un generoso plan de inversiones. Era el comienzo de la inversión verde, así que no había demasiadas buenas prácticas ni referencias de las que aprender. El régimen no tenía diferentes periodos de inversión y, prácticamente, no tenía en cuenta el coste de aprendizaje de las diferentes tecnologías. En consecuencia, se tradujo de inmediato en un reto para algunos clientes, especialmente los industriales de alto consumo energético. Por estas razones, las autoridades tuvieron que rediseñar el esquema de apoyo mientras estaba vigente, lo que transformó al país en un destino poco amigable para las nuevas inversiones energéticas.»

Diseño de las subvenciones

Los expertos sugieren que las subvenciones a la energía fotovoltaica deberían estar en función de la inflación, del atractivo del mercado local, que depende en gran medida del proceso de concesión de permisos, y, en general, de la coherencia del mensaje político. Al mismo tiempo, las subvenciones también podrían adaptarse a las prioridades geopolíticas. Por último, la evolución tecnológica y la complejidad de las distintas instalaciones deberían ser fundamentales en el diseño.

Volviendo al ejemplo italiano de la agrovoltaica, Moroni afirma que las subvenciones no son el camino a seguir en la mayoría de los casos, tampoco con las condiciones actuales. «Es posible que haya que reconstruir la cadena de suministro italiana de EPC, el coste de los materiales ha subido y hay una crisis en la disponibilidad de chips en el lado de los inversores. Por lo tanto, los incentivos tienen cierto sentido, pero el gobierno tiene que rebajar progresivamente los incentivos y realizar subastas competitivas facilitando la parte de la autorización para las grandes plantas mientras se mantiene una deducción fiscal razonable para las pequeñas plantas hasta el límite», dijo Moroni.

Otros sugieren que los gobiernos deberían dar prioridad a las estructuras fotovoltaicas menos establecidas, incluidas las instalaciones con orientación vertical.

«Tal y como están las cosas ahora, se necesitan subvenciones para tecnologías innovadoras que no podrían desplegarse de otra manera, como la solar flotante. En estos casos, las subvenciones permiten disminuir el riesgo de la inversión», dijo Carlotta Piantieri, asociada de Aurora Energy Research. «La economía de la energía solar montada en tierra ya es sólida a precios de mercado y con contratos PPA. No hacen falta subvenciones», concluye Piantieri.

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